Lobbing nie musi być podejrzany

Ministerstwa nie chcą informować o spotkaniach ministrów z lobbystami, choć to kłóci się z zasadami demokratycznego państwa prawa i deklarowaną jawnością procesu legislacyjnego. Szkodzi to też przejrzystości lobbingu.

Tzw. „afera podsłuchowa”, która ujawniła brak przejrzystości działań organów publicznych sprowokowała Watchdog Polska do wystąpienia o informacje dotyczące ksiąg wejść i wyjść do ministerstw oraz kalendarzy spotkań ministrów. Większość z pytanych organów odmówiła, twierdząc, że informacja będąca przedmiotem wniosku nie ma „znamion informacji publicznej”.

Decyzje odmowne zaskarżano, niestety efekt tych działań był odwrotny do zamierzonych. Poprzez szereg niekorzystnych dla aktywistów wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych umocnił się pogląd, że kalendarze ministrów czy księgi wejść i wyjść mają charakter techniczny oraz wewnętrzny. Oznacza to, że dane nie zostały uznane za informację publiczną i w konsekwencji nie są dostępne obywatelowi.

Niezbyt optymistyczna teraźniejszość

W obecnym stanie faktycznym i legislacyjnym obowiązujące przepisy ustawy lobbingowej stwarzają jedynie iluzoryczną możliwość kontroli działań podejmowanych wobec kierowników urzędów (a zatem także ministrów) przez podmioty prowadzące zarówno zawodową, jak i niezawodową działalność lobbingową. 

Obowiązek udostępniania corocznej informacji dotyczącej aktywności lobbystów w urzędach często jest ignorowany, a publikowane informacje są niepełne i stwarzają wrażenie, jakby działalność lobbingowa w Polsce była nieznaczącym fragmentem aktywności biznesowej czy prawnej. 

Np. informacje o działaniach lobbingowych w Ministerstwie Obrony Narodowej za lata 2017 i 2018 stwierdzają, że wobec Ministerstwa nie były podejmowane żadne (!) działania lobbingowe. Rok wcześniej miało miejsce tylko jedno wystąpienie (lobbysta: Dariusz Walczak)

Podobnie spokojnie pracuje się w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, gdzie odnotowano po jednym działaniu lobbingowym w 2017 i 2018 roku oraz żadnego w 2016 roku (lobbyści: Kancelaria Adwokacka Jerzy Woliński, Dariusz Walczak).

Do skrupulatności czy rzetelności nie motywuje fakt, że za nieprzestrzeganie postanowień ustawy lobbingowej odpowiedzialny organ nie poniesie konsekwencji. W efekcie, luki w prawie pozwalają na niewywiązywanie się z obowiązku sprawozdawczości, co w konsekwencji przekłada się na brak przejrzystości działania w zakresie wpływów lobbystów na proces stanowienia prawa. 

Niezrażeni tymi przeciwnościami 21 września 2018 roku wysłaliśmy serię wniosków, wnosząc o udostępnienie ksiąg wejść i wyjść, kalendarzy spotkań ministrów bądź wskazanie wszystkich spotkań lub wydarzeń, w których minister wziął udział i podanie dat, godzin, osób uczestniczących w spotkaniu, jak również przedmiotu spotkania oraz nazwy instytucji, w której odbyło się spotkanie lub wydarzenie. Ponadto poprosiliśmy o wyszczególnienie spotkań z podmiotami prowadzącymi zawodową i niezawodową działalność lobbingową, ze wskazaniem nazwisk zarówno pracowników ministerstwa, jak i osób trzecich, które w takich spotkaniach uczestniczyły oraz o określenie dat i tematyki spotkań.

W większości ministrowie rozpatrzyli nasze wnioski negatywnie. Wśród podstaw dla odmowy wskazywano głównie brak charakteru informacji publicznej wnioskowanych danych. Powtarzały się argumenty o tym, że księgi wejść i wyjść stanowią tylko narzędzie techniczne, mające ułatwić administrowanie budynkiem i zapewnić bezpieczeństwo. Kalendarze stanowią w opinii ministerstw narzędzie wspomagające organizację i planowanie pracy ministrów – o ile w ogóle są prowadzone. 

Warto zaznaczyć, że część ministerstw, mimo tego, że we wniosku z 21 września rozróżniliśmy pomiędzy zawodową i niezawodową działalnością lobbingową, w swoich odpowiedziach uporczywie odsyłała nas do informacji dotyczących wyłącznie zawodowej działalności lobbingowej. 

Nie pomógł nawet nasz ponowny wniosek, tłumaczący nieporozumienie. Pominięto go w odpowiedziach milczeniem, lub mimo odnotowania nie zmieniono postępowania.

Szczególnie wyróżniła się odpowiedź Biura Ministra Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii. Jego przedstawicielka wykazała się niezrozumieniem regulacji, stwierdzając: „pragniemy zwrócić uwagę, że ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa nie dopuszcza prowadzenia »niezawodowej« działalności lobbingowej. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy lobbingiem będzie każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. O ile zawodową działalność lobbingową można wykonywać z chwilą uzyskania wpisu do rejestru podmiotów wykonujących taką działalność, o tyle każde działalnie, mieszczące się w granicach przytoczonej wyżej definicji, prowadzone bez uzyskania wpisu do rejestru, podlega obowiązkowemu zgłoszeniu do ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 17 ustawy)”. 

W odpowiedzi przyjęto założenie, że świat funkcjonuje idealnie – wszyscy znają i przestrzegają prawa, lobbyści działają transparentnie, zaś w przypadku braku wpisu do rejestru „donoszą” na siebie właściwym organom. Obraz ten jednak nie pokrywa się z rzeczywistością. Nie jest też prawdziwym stwierdzenie, że ustawa lobbingowa „nie dopuszcza prowadzenia niezawodowej działalności lobbingowej”. Wskazany akt prawny wprost definiuje działalność lobbingową oraz zawodową działalność lobbingową w zakresie stosowania prawa (art. 2 ust. 1 ustawy). Jak doskonale wiemy choćby dzięki mediom „pozarejestrowa” aktywność lobbystów jest częsta, jeśli nie przeważająca. 

Zagadki organizacyjne naszych ministerstw

Nietransparentna działalność lobbingowa jest o tyle ułatwiona, że nikt nie porównuje udostępnianych w BIP informacji o podejmowanych działaniach lobbystów, z faktycznymi dowodami ich bytności. Dzieje się tak nie tylko z powodu notorycznych odmów udostępnienia informacji organizacjom pozarządowym, ale również dlatego, że w części ministerstw panuje chaos – także w dokumentacji. Nie wykazują też chęci do gromadzenia i systematyzowania danych, czego się nie wstydzą. Oto fragmenty pism, które otrzymaliśmy (cytaty pozostawiamy w brzmieniu oryginalnym): 

  • Ministerstwo Edukacji Narodowej nie archiwizuje kalendarza spotkań Ministra;
  • Ministerstwo Cyfryzacji nie posiada jakichkolwiek wnioskowanych informacji, gdyż w okresie wskazanym we wniosku „nie miało jednej siedziby – było zlokalizowane w różnych obiektach w Warszawie, administrowanych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej”.
  • Ministerstwo Energii wskazało, że „w okresie od 27.11.2015 do 14.01.2016, Ministerstwo Energii zajmowało pomieszczenia w budynkach przy Placu Trzech Krzyży 3/5 oraz przy ul. Żurawiej 4a. Ponadto, właścicielem księgi wejść/wyjść przy Placu Trzech Krzyży 3/5 było Ministerstwo Rozwoju, w związku z tym Ministerstwo Energii nie może udostępnić tych danych”, zaś „we wnioskowanym okresie (tj. od powołania Ministerstwa Energii do dnia 14 stycznia 2016 roku), trwały prace organizacyjne, związane m.in. z wydzielaniem z Ministerstwa Rozwoju komórek oraz pracowników obsługujących działy energii i gospodarki złożami kopalin. Pierwsze informacje dotyczące aktywności publicznej, w tym kalendarza spotkań Ministra Energii datowane są na 8 stycznia 2018 roku”;
  • Ministerstwo Finansów informuje, że „nie gromadzi kalendarzy członków Kierownictwa, nie prowadzi też rejestru, ani nie gromadzi danych, które pozwoliłyby na odtworzenie wnioskowanych informacji i stworzenie wykazu wszystkich spotkań”, a ponadto „nie posiada szczegółowych informacji o wnioskowanych spotkaniach z podmiotami prowadzącymi zawodową i niezawodową działalność lobbingową”, co nie stoi według Ministerstwa w sprzeczności z faktem, że „co roku zamieszczane na stronie BIP MF są informacje o działaniach podejmowanych wobec Ministra Finansów przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową”;
  • Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju wskazuje: „w odpowiedzi na pytanie 3 wniosku informuję, że Ministerstwo nie dysponuje listą spotkań, jakie odbył Minister Rozwoju czy też sekretarze stanu w okresie od 8 grudnia 2015 r. do 8 czerwca 2016 r. z osobami wykonującymi zawodową lub też niezawodową działalność lobbingową. Informacje zawarte w kalendarzach ministra, sekretarzy i podsekretarzy stanu nie są archiwizowane”;
  • Ministerstwo Rolnictwa zignorowało kompletnie treść wniosku dot. spotkań z lobbystami, wskazując za to w przedmiocie ksiąg i kalendarza, że informacje zawierają dane osobowe i tym samym podlegają ustawowej ochronie. Rzecznik Prasowy Ministerstwa Spraw Zagranicznych poinformował, że „kalendarz jest prowadzony jako element programu Outlook, który automatycznie podlega dezaktualizacji”;
  • Wyłącznie Ministerstwo Środowiska udostępniło – zanonimizowaną – księgę wejść i wyjść (kalendarz spotkań, jak wskazało Ministerstwo, jako narzędzie pomocnicze dla osoby publicznej nie jest dokumentem urzędowym, w związku z powyższym nie podlega archiwizacji).
  • Dwa z ministerstw – Ministerstwo Infrastruktury oraz Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji wydłużyło postępowanie, wzywając nas do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji dotyczącej spotkań ministrów i sekretarzy stanu z podmiotami prowadzącymi zawodową i niezawodową działalność lobbingową. W obu przypadkach po długim procesie wydano decyzje odmowne, które zaskarżyliśmy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
  • Wnioski płynące z opisanych sytuacji nie mogą być optymistyczne. Poprzez kolejne odmowy, częściowo w oparciu o argumenty ad absurdum, organy władzy publicznej pogłębiają brak zaufania obywateli. Postępowanie ministerstw godzi też w naczelne zasady postępowania administracyjnego takie jak zasada przekonywania czy też zasada umożliwiania dokonywania oceny działania urzędów.

Mimo oporu trzeba próbować

Pomimo utrwalonej linii orzeczniczej i przytoczonych powyżej stanowisk organów władzy publicznej, które oceniamy negatywnie, będziemy próbowali zmienić postępowanie urzędników, bądź wywalczyć w sądach uznanie naszych racji. Wierzymy, że postulat jawności życia publicznego zostanie uznany za nadrzędny, a sądy dostrzegą, że wprowadzenie w polskiej polityce standardów przejrzystego stanowienia prawa nam sprzyja. Społeczeństwo obywatelskie ma przyrodzone uprawnienie do kontroli przestrzegania prawa w procesie jego stanowienia.

Zespół Jawnego Lobbingu